行政争议实质性化解是中国式现代化对国家治理和社会治理的要求，是新时代行政解纷机制和行政救济机制适应法治国家、法治政府、法治社会建设新目标、新任务的要求，是行政机关推进行政复议制度改革、审判机关推进行政审判制度改革、检察机关推进行政检察监督制度改革，促进行政复议、行政审判、行政检察监督高质量发展的要求。
在刚胜利闭幕的全国两会上，最高人民检察院工作报告显示，2023年，检察机关加大行政诉讼监督力度，会同有关部门实质性化解行政争议2.2万件，其中争议十年以上的780件。行政争议实质性化解是中国式现代化对国家治理和社会治理的要求，是新时代行政解纷机制和行政救济机制适应法治国家、法治政府、法治社会建设新目标、新任务的要求，是行政机关推进行政复议制度改革、审判机关推进行政审判制度改革、检察机关推进行政检察监督制度改革，促进行政复议、行政审判、行政检察监督高质量发展的要求。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。中共中央文件将行政争议实质性化解作为检察机关法律监督（特别是行政检察监督）的一项工作任务提出来，对于整个检察监督（特别是行政检察监督）的改革和发展具有特殊重要的意义。
检察机关具有实质性化解行政争议的独特作用和优势
检察机关作为宪法确定的“国家的法律监督机关”，在实质性化解行政争议方面具有独特的作用和优势。这种独特的作用和优势主要表现在三个方面：
其一，检察机关相对于行政复议机关，与行政争议双方当事人（行政机关和行政相对人）的关系相对独立。行政复议机关是作为行政争议一方当事人的行政机关的上级机关，作为行政争议另一方当事人的行政相对人对其解决争议的公正性有时会有所怀疑。而检察机关则不同，行政相对人因其超脱地位对其所作案情分析和给出的解纷方案一般更为信服。
其二，检察机关相对于审判机关，可选择采用的解纷和救济途径更加广泛和灵活。审判机关可采用的解纷和救济途径主要是行政判决和裁定，能适用调解的案件较少。行政诉讼法规定，除行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件外，法院审理行政案件，不适用调解。而检察机关则不同，对当事人申诉的案件，几乎都可以在进行一定形式的调解后向双方当事人提出争议解决的建议方案。另外，审判机关作出行政判决和裁定必须严格依据法律、法规和参照规章，而检察机关的调解可更多地基于法、理、情的全面衡量而制定出更能为当事人所接受的解纷方案。
其三，检察机关作为国家法律监督机关，所提出的解纷方案具有更大的权威性，虽然这些方案（除向法院提出的抗诉外）大多只是建议，但通常都能获得被建议的机关、组织、单位的高度重视，从而被采纳率较高。
检察机关可实质性化解行政争议的主要案件类型
在行政检察监督实践中，检察机关对具有下列五类情形的案件通常可开展实质性化解工作，相应行政争议有可能通过检察机关的工作而得到实质性化解：
一是生效裁判存在错误，当事人合法权益受到侵害的案件。对这类案件，检察机关可通过向法院提出抗诉或检察建议的方式，监督法院纠正错误的行政判决、裁定，同时协调法院和行政机关对当事人的合法权益予以救济，使相应行政争议得以化解。
二是生效裁判并无不当，但因当事人提起的诉讼超过法定起诉期限等原因未进行实体审理，无法通过诉讼使当事人受损合法权益获得救济的案件。对这类案件，检察机关可通过对当事人所申诉的案件情况进行审查，如认定案涉行政行为确实存在违法或者明显不当，可通过向作出行政行为的行政机关发出纠正违法或不当行政行为的检察建议，并与之沟通协商，推动或督促行政机关对涉案实体问题和当事人合法、合理诉求作出回应和适当解决，使相应行政争议得以化解。
三是行政审判程序违法，但行政裁判在实体上并不存在错误，检察机关通过监督纠正行政审判程序违法问题不能直接实现当事人实体权益救济的案件。对这类案件，检察机关可一方面通过向法院提出检察建议，促其认识其审判程序违法的问题，以避免此后审理类似案件时出现同样的违法情形；另一方面审查当事人实体权益受损的实际原因，告知当事人通过其他途径（如民事诉讼或仲裁的途径）维护自己的合法权益，并在此过程中给予当事人以适当指导，使相应行政争议得以化解。
四是行政裁判在实体上不存在错误，但执行活动违法的案件。对这类案件，检察机关可通过向法院制发检察建议，监督法院纠正其执行违法问题，实现对当事人合法权益的救济。但如果检察机关通过监督纠正法院的执行违法问题并不能实现对当事人合法权益的救济，当事人合法权益受损是源于或主要源于其他原因，则检察机关应向当事人释明，建议其通过其他渠道寻求救济，使相应行政争议得以化解。
五是当事人在申请行政检察监督之前对相应行政行为未申请行政复议或提起行政诉讼，而在非诉执行阶段申请行政检察监督的案件。对这类案件，检察机关可通过对当事人所申诉的案件情况进行审查，如认定案涉行政行为确实存在违法或者明显不当，可通过向作出行政行为的行政机关发出纠正违法、不当行为的检察建议，协商行政机关对当事人受损的合法权益予以救济；但检察机关通过对案件情况进行审查，如认定案涉行政行为合法合理，行政机关申请法院非诉执行不存在问题，当事人申诉不具有合法性和正当性，检察机关则自然不应支持其监督申请，但对当事人不理智的诉访行为仍要做好释法说理和心理疏导工作，必要时还应为其举行听证会，使之服判息诉，化解争议。
检察机关实质性化解行政争议应注意的问题
检察机关在履行法律监督职责中注重做好实质性化解行政争议的工作，对于检察监督适应新时代国家治理、建设法治社会与和谐社会具有特别重要的意义。但是，要使这项工作取得良好效果，需要注意以下问题：一是，在开展实质性化解行政争议工作中，要切实维护法治，保障和促进行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益和国家利益、社会公共利益。二是，要认识到在整个国家治理和社会治理的系统中，除行政检察监督部门承担实质性化解行政争议的职能外，行政复议机关、行政审判机关、行政裁决机构、行政仲裁机构，乃至信访部门等都承担着一定的实质性化解行政争议的职能，各个国家机关、机构要秉承双赢多赢共赢理念，协调配合，依法能动履职，共同促进行政争议得以实质性化解。三是，把握好开展实质性化解行政争议工作的时机。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作。因此，检察机关履行行政诉讼结果监督、行政审判违法监督、行政裁判执行监督、行政非诉执行监督、行政违法行为监督等职能（职责）中，涉及相关行政争议具有难于以通常途径解决的“老大难”问题时，均可做好行政争议实质性化解工作。
（作者为北京大学法学院教授）
